wysokie napiecie
NIK krytycznie o polskim atomie: bez planu, za to z setkami milionów zł na doradców
Opublikowany 16.10 raport Najwyższej Izby Kontroli zawiera bardzo krytyczną ocenę sposobu przygotowania największej inwestycji energetycznej w Polsce. Kontrola dotyczy lat 2020 -2024 czyli głównie okresu rządów Zjednoczonej Prawicy i mianowanych przez ten rząd władz spółki Polskie Elektrownie Jądrowe. Warto jednak pamiętać, że konsekwencje podpisanych wówczas umów mogą się ciągnąć jeszcze długo.
Pierwsza polska elektrownia jądrowa miała rozpocząć produkcję energii w 2033 r. Tak przewidywały zarówno Program Polskiej Energetyki Jądrowej (PPEJ), zaktualizowany w październiku 2020 r., jak i przyjęta cztery miesiące później Polityka energetyczna Polski do 2040 r. (PEP2040).
Już podczas kontroli przeprowadzonej w latach 2024–2025 było wiadomo, że że termin nie zostanie dotrzymany. Harmonogram zatwierdzony przez pełnomocnika rządu we wrześniu 2024 r., zakładał ukończenie pierwszego bloku dopiero w 2035 r.
Nie sam poślizg jest jednak najbardziej krytycznym ustaleniem NIK. Z raportu wynika, że przez lata budowano system decyzji, umów i zobowiązań bez spójnego programu zarządzania przedsięwzięciem.
Kontrolerzy stwierdzili między innymi, że dokument przyjęty przez Radę Ministrów w 2020 r. nie wyznaczał zadań dwóm najważniejszym instytucjom odpowiedzialnym za jego realizację: Polskim Elektrowniom Jądrowym oraz pełnomocnikowi rządu do spraw strategicznej infrastruktury energetycznej.
W rezultacie osoby i instytucje podejmujące kluczowe decyzje inwestycyjne działały w systemie, który "rozmywał" ich obowiązki i odpowiedzialność.
"NIK wyraża (...) negatywne stanowisko wobec oceny samego Programu, gdyż nie zawierał on wielu istotnych elementów".
Muszą być Amerykanie
Decydującym momentem dla wyboru amerykańskiej technologii było podpisanie w październiku 2020 r. międzyrządowej umowy polsko-amerykańskiej dotyczącej współpracy przy rozwoju cywilnej energetyki jądrowej.
Porozumienie podpisano 19 października w Upper Marlboro i 22 października w Warszawie.
Przewidywało ono przygotowanie przez stronę amerykańską propozycji realizacji polskiego programu jądrowego. We wrześniu 2022 r. wspólny komitet sterujący przekazał Raport Koncepcyjno-Wykonawczy, znany jako Concept & Execution Report (CER).
Dokument stał się podstawą dalszych decyzji rządu.
2 listopada 2022 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę nr 215/2022 w sprawie budowy wielkoskalowych elektrowni jądrowych w Polsce. Wskazano w niej amerykańską technologię reaktorów AP1000 koncernu Westinghouse jako rozwiązanie dla pierwszej elektrowni.
Oznaczało to odejście od wcześniejszego modelu wyboru dostawcy w zintegrowanym postępowaniu przetargowym. Polska spółka przygotowywała taki przetarg, lecz ostatecznie go nie uruchomiono.
Wybór partnera uzasadniano względami bezpieczeństwa państwa i strategicznymi relacjami ze Stanami Zjednoczonymi. Elektrownię chcieli w Polsce budować także Koreańczycy i Francuzi, ale ich oferty odrzucono. Warto pamiętać, że planujący swoją elektrownię Czesi wybrali właśnie Koreańczyków, a Westinghouse odpadł z przetargu.
Kontrolerzy zaznaczyli, że "strategiczne" przesłanki ograniczają możliwość oceny samego wyboru dostawcy według standardowych kryteriów kontroli. Nie znoszą jednak obowiązku gospodarnego wydatkowania środków publicznych i zabezpieczenia interesu państwa.
Umowy lepsze dla Amerykanów niż Polaków
W praktyce decyzja rządu nie oznaczała jeszcze zawarcia kontraktu na budowę elektrowni.
Zamiast przewidzianej w PPEJ umowy EPC, obejmującej projektowanie, dostawy urządzeń i budowę elektrowni, PEJ zaczęła podpisywać z amerykańskimi partnerami kolejne, częściowe kontrakty.
Pierwszy był Bridge Contract czyli umowa pomostowa, zawarta 22 lutego 2023 r. z Westinghouse Electric Company oraz Westinghouse Electric Poland, obejmujący prace przedprojektowe.
14 lipca 2023 r. podpisano z Bechtel Polska Interim Works Agreement, również dotyczący prac poprzedzających zasadniczą fazę projektu.
Najważniejszą z tych umów był podpisany 27 września 2023 r. Engineering Services Contract (ESC) z Westinghouse i Bechtel. Obejmował prace projektowe dotyczące między innymi wyspy jądrowej, turbinowej oraz systemów pomocniczych, a także opcjonalnie badania geotechniczne.
Następnie zdecydowano o dodatkowej umowie Engineering Development Agreement (EDA), którą podpisano 28 kwietnia 2025 r., już przez nowy rząd i poza zasadniczym okresem kontroli NIK.
W chwili sporządzania ustaleń kontrolnych zakładano zawarcie zasadniczego kontraktu EPC dopiero w czwartym kwartale 2025 r. – trzy lata później, niż przewidywał program rządowy. Wiceminister energii Wojciech Wrochna mówił na konferencji Energy Days, z e kontrakt EPC może być podpisany do końca roku, choć dodał, że ważniejsze jest zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa niż szybkie podpisanie umowy.
NIK wskazała, że etapowy model realizacji inwestycji wynikał między innymi z braku wystarczających kompetencji PEJ do samodzielnego prowadzenia tak złożonego projektu oraz z niezatwierdzonego jeszcze modelu finansowania.
Ktoś pomył kolejność działań
Jednym z najważniejszych zarzutów NIK jest kolejność podejmowania decyzji.
Polityka energetyczna Polski do 2040 r. przewidywała opracowanie modelu finansowo-biznesowego programu jądrowego w 2021 r., a dopiero następnie wybór technologii i generalnego wykonawcy.
W rzeczywistości wydarzenia przebiegały odwrotnie.
W listopadzie 2022 r. rząd zatwierdził wybór technologii Westinghouse, mimo że szczegółowy model finansowania inwestycji nie był jeszcze gotowy. WysokieNapiecie.pl wielokrotnie krytykowała taki sposób podejmowania decyzji.
Czytaj: Rząd wypisał atomowy czek in blanco
Kontrola potwierdziła nasze obawy."NIK negatywnie ocenia brak określenia modelu finansowo-biznesowego programu jądrowego [...] w momencie podejmowania przez Radę Ministrów 2 listopada 2022 r. uchwały 215/2022".
Model finansowy przygotowano dopiero w 2024 r., choć już wcześniej PEJ prowadziła analizy i rozwijała jego założenia przy wsparciu doradców.
Ostateczny model finansowania zależał od zgody Komisji Europejskiej na pomoc publiczną oraz warunków, jakie Bruksela mogła postawić Polsce.
Rozmowy z KE rozpoczęto we wrześniu 2023 r., niemal rok po wyborze technologii. Wniosek dotyczący planowanej pomocy przekazano we wrześniu 2024 r.
Ostatecznie uzyskano zgodę KE, choć samej decyzji jeszcze nie znamy – trwają negocjacje Brukseli z polskim rządem w kwestii co można opublikować, a co trzeba zaczernić ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Kowboje nie ryzykują
W pierwotnej konstrukcji programu udział dostawcy technologii lub powiązanego z nim inwestora miał więc nie ograniczać się do wykonawstwa, lecz obejmować również objęcie udziału w polskiej elektrowni i współfinansowanie inwestycji. Amerykanie jednak nie chcieli ryzykować swojego kapitału i polski rząd ustąpił. Nie zrealizowano również ważnego założenia rządowego programu (PPEJ), zgodnie z którym współinwestor strategiczny miał być powiązany z dostawcą technologii.
Indagowany przez NIK pełnomocnik ds. strategicznej infrastruktury energetycznej Piotr Naimski, który do 2020 odpowiadał za projekt tłumaczył, że rząd USA nie miał podstaw prawnych aby angażować się w polski projekt.
NIK dalej nie drążył tej kwestii, ale warto dodać, że wyjaśnienie to, choć prawdziwe, omija sedno problemu – Polska nie mogła oczekiwać, że udziałowcem zostanie rząd USA, ale powinna prowadzić rozmowy z Brookfield, gigantycznym funduszem inwestycyjnym, współwłaścicielem m.in. Westinghouse, a w Polsce akcjonariuszem Poleenergii i kilku innych firm.
Ostatecznie budowa pierwszej elektrowni była przygotowywana jako przedsięwzięcie wymagające wyłożenia pieniędzy wyłącznie przez polskich podatników.
Odejście od pierwotnej koncepcji oznaczało zmianę istotnego elementu ekonomiki projektu, której – jak wskazują kontrolerzy – nie poprzedzono odpowiednim dostosowaniem dokumentów strategicznych.
Pół miliarda złotych na zewnętrzne ekspertyzy
Najbardziej "wymierną" pozycją w ustaleniach NIK są wydatki Polskich Elektrowni Jądrowych na zewnętrznych doradców i ekspertyzy. Przypomnijmy, że PEJ tylko formalnie jest spółką prawa handlowego - w praktyce jest finansowana wyłącznie z pieniędzy podatników. W latach 2020 - 2026 dosypaliśmy jej w sumie prawie 9 mld zł.
Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez spółkę, w latach 2020–2024, według danych kontrolerów, nakłady na zewnętrzne ekspertyzy wyniosły 553,253 mln zł. Ponad pół miliarda zł!.
W latach 2021–2023 usługi doradcze stanowiły niemal całość wydatków inwestycyjnych spółki.
Oczywiście trzeba pamiętać, że w tamtym czasie PEJ nie budowała jeszcze elektrowni, lecz opracowywała dokumentację, modele finansowe, założenia techniczne i przyszłe kontrakty.
Według NIK problem nie polegał jednak wyłącznie na skali wydatków.
Kontrolerzy ustalili, że w przypadku trzech z czterech badanych umów z jednym z doradców za protokoły odbioru prac służyły faktury zawierające wykazy godzin pracy poszczególnych osób i kosztów podróży.
Dokumenty te nie były podpisane przez strony, a spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających wykonanie prac objętych wybranymi fakturami.
NIK uznała, że taki sposób rozliczania wydatków nie gwarantował, że usługi rzeczywiście zostały wykonane.
"W ocenie NIK wydatki w tym zakresie nie były więc ponoszone oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów" – czytamy.
Nie potrzebujemy krytyków
Jednym z najmocniejszych fragmentów raportu jest ocena negocjowania umowy ESC z Westinghouse i Bechtel.
Był to kontrakt mający zasadnicze znaczenie dla dalszego prowadzenia projektu. Określał zasady wykonywania prac inżynierskich i projektowych, rozliczania wynagrodzenia oraz podziału praw i obowiązków między polskim inwestorem a amerykańskimi wykonawcami.
Tymczasem NIK stwierdziła, że PEJ ograniczała udział Prokuratorii Generalnej RP, instytucji powołanej do ochrony praw i interesów Skarbu Państwa. W prokuratorii pracują najlepsi prawnicy jakich w ogóle rząd ma dyspozycji.
Tymczasem kontrolerzy napisali: "Spółka marginalizowała współpracę z Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej".
PEJ opierała negocjacje przede wszystkim na opiniach zagranicznych kancelarii prawnych i firm doradczych.
Prokuratoria zgłaszała uwagi do projektu umowy ESC podczas warsztatów w sierpniu 2023 r. NIK stwierdziła później nieprawidłowości w komercyjnej części kontraktu, uznając je za potwierdzenie części obaw zgłaszanych przez prawników PG.
Wśród krytykowanych rozwiązań znalazło się ograniczenie stosowania instytucji prawa cywilnego chroniących inwestora i zastąpienie ich autonomicznymi postanowieniami kontraktowymi.
Kontrolerzy uznali również, że przyjęte warunki współpracy bardziej sprzyjały wykonawcom niż polskiemu inwestorowi.
Oto garść cytatów z raportu:
"Negocjacje z firmami Westinghouse i Bechtel nie były oparte na partnerskich relacjach biznesowych", " W ocenie NIK określone w Umowie ESC warunki współpracy są korzystniejsze dla Wykonawcy i w wielu aspektach nie zabezpieczają w odpowiedni sposób interesu PEJ sp. z o.o. oraz Skarbu Państwa", "Spółka nierzetelnie zadbała o ochronę swoich uprawnień [...]. W ocenie NIK niecelowym było wyłączenie instytucji prawnych kodeksu cywilnego chroniących prawa Spółki i zastąpienie ich postanowieniami kontraktowymi ukształtowanymi przez Strony, a tym samym istotne ograniczenie ochrony jej praw".
Kontroli nie było
Krytyka objęła nie tylko samą spółkę, lecz także pełnomocnika rządu, który wykonywał prawa właścicielskie Skarbu Państwa w PEJ.
NIK zarzuciła pełnomocnikowi niewykorzystanie jego uprawnień nadzorczych do zapewnienia należytej weryfikacji kontraktu przez Prokuratorię. Mógł on również skorzystać z możliwości wystąpienia o opinię Prokuratorii na podstawie art. 17 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP. Nie zrobił tego.
Warto przy tym zauważyć, że zasadnicze negocjacje umowy ESC trwały około pięciu miesięcy. Kontrakt podpisali prezes PEJ Mateusz Berger i wiceprezes Radosław Adach, którzy objęli funkcje w zarządzie niespełna półtora miesiąca wcześniej. Umowę podpisano 23 X 2023 r. , tuż przed wyborami.
Berger był wcześniej pełnomocnikiem rządu ds. strategicznej infrastruktury energetycznej, a więc osobą nadzorującą realizację programu jądrowego.
NIK wskazała również na późniejszą zmianę podejścia. Po wyborach, zmianie rządu i władz PEJ rzy przygotowaniu umowy EDA Prokuratoria Generalna została już szerzej włączona w prace nad postanowieniami mającymi zabezpieczać interesy PEJ i państwa.
NIK zakwestionowała także sposób przeprowadzania transakcji min. walutowych bez wymaganych zgód korporacyjnych. Nie zdecydowała się jednak wysłać żadnego wniosku do prokuratury.
Chaos w rządzie
Krytyka kontrolerów nie ogranicza się do Polskich Elektrowni Jądrowych.NIK wskazuje także na niespójności i zaniedbania administracji rządowej odpowiedzialnej za realizację programu.
Pierwszym problemem był sam Program Polskiej Energetyki Jądrowej przyjęty w 2020 r.
Dokument pomijał szczegółowe zadania spółki inwestorskiej i pełnomocnika rządu, mimo że były to podmioty odgrywające kluczową rolę w przygotowaniu budowy.
Drugi problem pojawił się po przyjęciu PEP2040 w lutym 2021 r. Nowy dokument strategiczny nie był w pełni spójny z PPEJ, ale odpowiedzialny minister nie podjął skutecznych działań zmierzających do usunięcia rozbieżności.
NIK uznała brak aktualizacji programu za działanie nierzetelne, ale niecelowe.
Kolejna kwestia dotyczyła wyboru wykonawcy. Z programu z 2014 r. usunięto zapisy nakazujące wybór głównego wykonawcy w postępowaniu przetargowym.
Wybór amerykańskiej technologii nastąpił następnie w "trybie polityczno-strategicznym", bez zintegrowanej procedury konkurencyjnej. W praktyce, jak mawiał klasyk "bez żadnego
Czwarta istotna niezgodność dotyczyła harmonogramów.
Rządowe dokumenty zakładały uruchomienie pierwszego bloku w 2033 r., ale w 2024 r. pełnomocnik rządu Maciej Bando zatwierdził harmonogram skonsolidowany, który wskazywał 2035 r.
NIK uznała zatwierdzenie dokumentu niespójnego z PPEJ i PEP2040 za działanie nierzetelne.
W ten sposób oficjalne cele strategiczne pozostawały niezmienione, choć dokumenty operacyjne wykazywały, że nie zostaną osiągnięte.
Dużo ludzi, który przychodzą i odchodzą
Dodatkowym problemem okazała się organizacja samej spółki PEJ. Zatrudnienie wzrosło ze 118 osób pod koniec 2019 r. do 430 osób w połowie 2024 r.
Jednocześnie spółka nie miała zatwierdzonej strategii zarządzania zasobami kadrowymi, określającej potrzebne kompetencje i docelowe zatrudnienie w kolejnych etapach projektu.
NIK wskazała, że liczba pracowników była około dwukrotnie wyższa od przykładowego poziomu zatrudnienia na podobnym etapie projektu opisywanego przez Międzynarodową Agencję Energii Atomowej.
Sama wielkość zatrudnienia nie dowodzi jednak niegospodarności. Problemem był brak uzasadnienia jego struktury i powiązania z rzeczywistym harmonogramem prac.
To szczególnie niekorzystne w branży, w której zdobywanie kompetencji trwa latami, a doświadczenie w przygotowywaniu i realizacji budowy elektrowni ma bardzo dużą wartość. Braki kadrowe i organizacyjne powodowały, ze korzystano z usług zewnętrznych doradców.
NIK oceniła, że PEJ nie była należycie przygotowana do pełnienia roli inwestora strategicznego przedsięwzięcia energetycznego.
Kto odpowiada za ten bałagan?
Z ustaleń NIK wynika, że problemy narastały przez kilka kolejnych lat i obejmowały różne poziomy administracji oraz zarządzania inwestycją.
Rada Ministrów przyjęła w 2020 r. program, który nie określał kompletnych zadań i sposobu realizacji przedsięwzięcia. W 2022 r. zatwierdziła wybór technologii, zanim zakończono przygotowanie modelu finansowania.
Minister właściwy do spraw energii nie doprowadził do odpowiedniej aktualizacji dokumentów strategicznych.
Pełnomocnicy rządu nadzorujący PEJ nie wykorzystali w pełni uprawnień do zapewnienia kontroli prawnej niektórych umów przez Prokuratorię Generalną. W 2024 r. zatwierdzono też harmonogram niespójny z nadal obowiązującymi celami rządowymi.
Z kolei kolejne zarządy PEJ odpowiadały za organizację procesu inwestycyjnego, zawieranie umów, zamawianie usług i funkcjonowanie systemu kontroli wewnętrznej.
Najwyższa Izba Kontroli podkreśliła także, że rotacja urzędników i menedżerów utrudniała skuteczne prowadzenie projektu. W latach 2020-2024 projekt nadzorowało czterech ministrów klimatu i środowiska oraz minister przemysłu, funkcję pełnomocnika ds. strategicznej infrastruktury energetycznej sprawowało sześć osób, a na czele zarządu PEJ również stało sześć osób.
Jak zabezpieczyć interes podatników
To nie znaczy, że program nie posuwa się do przodu. PEJ uzyskała decyzję środowiskową, prowadziła prace lokalizacyjne, rozwijała dokumentację projektową, a rząd uzyskał zgodę KE na pomoc publiczną.
NIK pozytywnie oceniła również działania informacyjne skierowane do mieszkańców terenów objętych inwestycją oraz część prac związanych z infrastrukturą towarzyszącą.
Jednak zasadnicza ocena mechanizmu zarządzania projektem pozostaje krytyczna. Kontrolerzy stwierdzili, że przyjęta przez państwo kolejność działań nie została dotrzymana, dokumenty strategiczne były niekompletne i niespójne, a PEJ zbyt mocno polegała na doradcach zewnętrznych, jednocześnie nie zapewniając wystarczającej kontroli nad ich pracami.
Wnioski NIK można sprowadzić do zasadniczego problemu: Polska zdecydowała, z kim chce budować elektrownię jądrową, zanim precyzyjnie określiła, jak ma nią zarządzać, jak ją sfinansować i w jaki sposób zabezpieczyć swoje interesy w relacjach z wykonawcami.
To ryzyko nie kończy się wraz z podpisaniem kolejnych kontraktów. W przypadku inwestycji wartej dziesiątki miliardów dolarów arcyważne będą kwestie odpowiedzialności za opóźnienia, praw do dokumentacji, rozliczania dodatkowych prac czy kosztów sporów. Wszystkie mogą mieć konsekwencje liczone w miliardach zł.
Dlatego najważniejszym pytaniem po lekturze raportu jest nie to, kiedy w Polsce zacznie działać pierwsza elektrownia jądrowa, lecz to, jaką część ryzyka jej budowy poniesie ostatecznie amerykański wykonawca, a jaką polski podatnik.
about 17 hours ago
